Sentencia A. 965/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-965/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-demandas de reparación directa en las que se pretende la indemnización de perjuicios derivada de las acciones u omisión de una entidad pública

 

FUERO DE ATRACCIÓN-Aplicación en asuntos donde concomitantemente figuren como demandadas personas de derecho privado y público

 

FUERO DE ATRACCIÓN-Alcance para alterar la competencia de la jurisdicción ordinaria

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 965 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6675

 

Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Duitama

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cortés González

 

 

Bogotá D.C., dos (02) de julio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial de la prevista en el artículo 241.11[1] de la Constitución Política, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes:

 

I. ANTECEDENTES

 

1.    Causa judicial que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones[2]. Martha Beatriz Ávila Rodríguez, Rosa Inés Camargo Becerra, María Karina Camargo y Claudia Constanza Gamboa Camargo presentaron medio de control de reparación directa en contra del municipio de Paipa, la Empresa de Servicios Públicos de Paipa Red Vital S.A. E.S.P y la Cooperativa de Trabajo Asociado ACOSERVICIOS CTA. La demanda se presentó con ocasión de la muerte de Jaime Andrés Camargo, ocurrida el 4 de febrero de 2010, la cual fue consecuencia de una presunta falla en el servicio[3], pues las entidades demandadas “no previnieron, como les era exigible y obligatorio, la ubicación de mecanismos de protección durante la fase de construcción de la zanja, para los funcionarios y trabajadores que se encontraban bajo su dirección en la ejecución de la obra, mecanismos (…) que protegieran contra posibles deslizamientos de tierra, que son el mínimo previsible en la ejecución de este tipo de obras”[4]. 

 

2.   Al respecto, las demandantes indicaron que: (i) Jaime Andrés Camargo se vinculó como operario de redes de acueducto a la Empresa de Servicios Públicos de Paipa Red Vital S.A. E.S.P, a través de la Empresa Cooperativa de Trabajo Asociado ACOSERVICIOS CTA; (ii) el 4 de febrero de 2010, la víctima se encontraba en la ejecución de actividades de reparación de un tramo de alcantarillado, cuyo mantenimiento, adecuación y operación estaban bajo la dirección técnica y administrativa de la Empresa de Servicios Públicos de Paipa Red Vital S.A. E.S.P, la cual está adscrita al municipio de Paipa; (iii) para el desarrollo de las actividades constructivas, se abrió sobre la vía pública una zanja con una profundidad promedio de metro y medio por 70 centímetros de ancho, esto con el objetivo de ubicar tubería para alcantarillado; (iv) mientras Jaime Andrés Camargo se encontraba en el desarrollo de sus funciones, una de las paredes laterales de la zanja colapsó y cayó sobre él causando su muerte; (v) si bien la víctima se encontraba vinculado como cooperado a ACOSERVICIOS, esa entidad solo se limitaba a suministrar personal, pero no dirigía las labores realizadas; (vi) la maquinaria utilizada era propiedad del municipio y sus funcionarios, junto con los de la empresa de servicios públicos, dirigían la obra.  En virtud de los anteriores hechos, las demandantes solicitaron que se declare solidariamente responsable a las entidades demandadas y se proceda al pago correspondiente por perjuicios morales, daños en la vida en relación, así como por el concepto de lucro cesante.

 

3.    El 18 de abril de 2012, el Tribunal Administrativo de Boyacá admitió la demanda de la referencia. Mediante Sentencia del 19 de febrero de 2015, el Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Esto al considerar que en la obra no hubo señalización, drenaje de aguas, barreras de contención, ni un profesional que dirigiera las obras que se desarrollaban. De la misma forma, encontró probada una relación contractual entre el municipio de Paipa y la Empresa de Servicios Públicos de Paipa Red Vital S.A. E.S.P., la cual tenía por objeto la administración, mantenimiento y operación del servicio público de aseo, acueducto y alcantarillado. Por lo que, si bien ACOSERVICIOS CTA era titular de las obligaciones laborales y de seguridad laboral de la víctima, los demandados eran solidariamente responsables por las falencias y omisiones que causaron el daño. En contra de esta decisión, la Empresa de Servicios Públicos de Paipa Red Vital S.A. E.S.P y el municipio de Paipa interpusieron recurso de apelación.

 

4.   Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[5]. Mediante auto del 19 de julio de 2023, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoció el recurso de apelación de la referencia y se declaró inhibida para resolver el asunto por falta de jurisdicción. Al respecto, consideró que, para el momento de la ocurrencia de los hechos, Jaime Andrés Camargo se encontraba vinculado como operario de mantenimiento a través de una cooperativa de trabajo asociado. Si bien este tipo de entidades no están sujetas a la legislación laboral, las diferencias que surjan entre las cooperativas y los cooperados se someterán a arbitramento o a la justicia laboral ordinaria, en virtud de lo establecido en los artículos 13 y 38 del Decreto 4588 de 2006.

 

5.   Por otro lado, argumentó que en el caso de que existiera una vinculación laboral entre la víctima y la Empresa de Servicios Públicos de Paipa Red Vital S.A. E.S.P, la jurisdicción contenciosa administrativa tampoco sería la competente para conocer del asunto. Ello por cuanto Paipa Red Vital E.S.P es una sociedad por acciones de carácter comercial, cuyo objeto es la prestación de servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Asimismo, al ser una empresa oficial de servicios públicos domiciliarios, el ente territorial o entidades descentralizadas que la componen tienen el 100% de los aportes. En consecuencia, las personas que prestan servicios a este tipo de entidades se vinculan por un contrato laboral. Por lo que, según lo establecido en el artículo 2.1 del CPTSS, las controversias derivadas de un contrato de trabajo son de conocimiento de la jurisdicción laboral ordinaria.

 

6.   Asimismo, indicó que como la parte demandante solicitó que se declare patrimonialmente responsable a los demandados por no implementar medidas de seguridad, este es un asunto de carácter laboral. En efecto, el conflicto se origina entre una cooperativa de trabajo y un asociado o entre una entidad pública y un trabajador oficial, asuntos que, en su criterio, no son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo anterior, dejó sin efectos la Sentencia del 19 de febrero de 2015 emitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá y, en su lugar, remitió el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Duitama para su reparto.

 

7.   Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[6]. Mediante auto del 13 de enero de 2025, el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Duitama avocó conocimiento del asunto de la referencia. Sin embargo, por auto del 25 de abril de 2025, declaró su falta de jurisdicción, suscitó el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones correspondiente y remitió el expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia. Al respecto, indicó que en la audiencia celebrada el 9 de abril de 2025, los apoderados de las partes indicaron que el despacho no era competente para conocer del asunto y el apoderado judicial del municipio de Paipa solicitó que, previo a emitir una decisión, se estudiara la competencia de la entidad para proferir una sentencia.

 

8.   Al estudiar el asunto, el despacho consideró que el artículo 2 del CPTSS establece cuáles son los asuntos sobre los cuales es competente la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Entre ellos se encuentran las controversias relacionadas con los contratos de trabajo, dentro de los cuales se incluye la responsabilidad patronal. Sin embargo, no se contempla que el juez laboral sea competente para conocer de los procesos en los que se busque establecer la responsabilidad extracontractual de entidades públicas, como sucede en este caso. Pues, si bien la víctima se encontraba vinculado a la Empresa de Servicios Públicos de Paipa Red Vital S.A E.S.P, a través de la empresa cooperativa de trabajo asociado ACOSERVICIOS CTA, en su condición de operario de redes de acueducto ejecutaba actividades para el normal desarrollo de los servicios prestados por la empresa de servicios públicos.

 

9.    Por lo anterior, el despacho consideró que la controversia no tiene origen en un contrato de trabajo, sino en la responsabilidad administrativa y solidaria por la muerte de la víctima, como consecuencia de una falla de servicio de una obra pública. Sobre este punto, indicó que en el Auto 1517 de 2022 se estudió un caso similar al de este expediente y, en esa oportunidad, la Corte Constitucional concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente para conocer de las demandas de reparación directa presentadas por los familiares de un trabajador fallecido en el marco de obras públicas, cuya muerte es imputada al Estado. Además, indicó que esta regla fue reiterada en los Autos 1034 y 1721 de 2024 de la Corte Constitucional.

 

10.   Adicionalmente, estableció que (i) la reparación directa es la acción indicada para demandar el resarcimiento de daños producidos por la acción u omisión de los agentes del Estado; (ii) la parte demandante alega una falla de servicio durante la ejecución de una obra pública, la cual consistía en la reparación y cambio de un tramo de alcantarillado de la vía pública; (iii) el daño se imputa al municipio de Paipa, a la empresa de servicios públicos de Paipa Red Vital S.A. E.S.P y, por fuero de atracción, a la cooperativa de trabajo asociado; (iv) en este caso no se solicita la declaración de relación laboral con ninguna de las entidades demandadas, sino el pago de perjuicios por la responsabilidad extracontractual. Asimismo, indicó que el 23 de septiembre de 2024, el Consejo de Estado emitió una sentencia en un caso similar al estudiado en esa oportunidad y, en ella, sí consideró ser competente para pronunciarse sobre el asunto.

 

11.   Remisión del expediente a la Corte Constitucional. El asunto fue remitido a esta Corporación el 7 de mayo de 2025[7]. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 13 de mayo de 2025 y remitido al despacho el 14 de mayo del mismo año para su conocimiento y respectivo trámite[8].

 

II.  CONSIDERACIONES

 

1. Presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

12.   El presente asunto satisface las reglas definidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones.

 

Tabla 1. Presupuestos para la procedencia de un conflicto entre jurisdicciones

 

2. Competencia para conocer y decidir procesos presentados en contra de entidades públicas y privadas para el reconocimiento de daños causados por la muerte de un trabajador 

 

13.   Reiteración del Auto 1517 de 2022. El artículo 104 del CPACA establece aquellos asuntos que son competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa. En ese artículo se consagra una regla general de competencia, en virtud de la cual la jurisdicción debe conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucrados las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Adicionalmente, el numeral 1º del artículo mencionado indica que la jurisdicción contenciosa administrativa conocerá de aquellos procesos relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea su régimen aplicable.

 

14.   Por su parte, el artículo 140 del CPACA establece que la reparación directa es el medio de control por el cual se podrá demandar la reparación de un daño antijurídico generado por la acción u omisión de los agentes del Estado. Además, indica que el daño puede originarse de “un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”. Finalmente, reconoce que en la generación de un daño pueden estar involucrados particulares y entidades públicas de manera concomitante. Por lo que, en esos casos, se debe determinar la proporción en la que cada una de ellas debe responder, en consideración de la influencia causal del hecho o la omisión frente a la ocurrencia del daño.

 

15.   La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la jurisdicción competente en aquellos casos en los que se presentan demandas de responsabilidad extracontractual de manera concurrente en contra de entidades públicas y privadas. En el Auto 647 de 2021, la Sala Plena analizó el fuero de atracción y consideró que es una teoría de construcción jurisprudencial. Aquella establece que “la competencia del juez administrativo se extiende a personas de derecho privado en los eventos donde estas últimas obren en calidad de demandadas concomitantemente con entes que son sujetos de derecho público”[9]. En virtud de esta, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para resolver las controversias donde se demande simultáneamente a entidades públicas y privadas.

 

16.   Sin embargo, en el mismo auto, la Corte concluyó que el fuero de atracción no opera de forma automática. Por el contrario, se debe verificar que (i) los hechos en los que se fundamentan la eventual responsabilidad de ambos sujetos sean los mismos; (ii) los hechos, las pretensiones y las pruebas del caso permiten inferir que existe una probabilidad de que las entidades públicas demandadas sean condenadas y (iii) el demandante plantee fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal, los cuales permitan concluir que, en principio, las acciones u omisiones de esta podrían ser “concausa suficiente del daño”[10].

 

17.   En Auto 1517 de 2022, la Corte estudió un conflicto de competencia entre jurisdicciones entre la jurisdicción contenciosa administrativa y la ordinaria en su especialidad laboral. El objeto fue la demanda de reparación directa presentada de forma concurrente en contra del Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), el Consorcio Perimetral Oriental de Bogotá SAS/EP, la sociedad SBI International Holdings AG, así como varias aseguradoras. La demanda tenía el objetivo de que se declarara la responsabilidad administrativa de las entidades y fueran condenadas al pago de perjuicios morales y materiales. Esto con ocasión de la muerte de un familiar de los demandantes, originada al ser arrollado por un vibro-compactador. Aquel era operado por un empleado del consorcio, mientras la víctima desarrollaba las labores para las que fue contratado en una obra vial en el municipio de La Calera.

 

18.   En esa oportunidad, la víctima suscribió contrato laboral con una sociedad por acciones simplificadas, pero desempeñaba sus funciones para el Consorcio Constructor Perimetral Oriental de Bogotá, el cual había celebrado un contrato con la ANI. En consideración de los demandantes, en ese caso existió una falla del servicio por parte de todas las entidades demandas, al no haber tenido control sobre el personal a su cargo. Además, se trataba de una obra realizada por el Estado, por lo que consideraron que existió responsabilidad compartida entre los contratistas y los contratantes de la obra.

 

19.   En esa oportunidad, la Corte Constitucional concluyó que el caso debía ser conocido por la jurisdicción contenciosa administrativa. Lo anterior por considerar que los demandantes pretendían que, por medio de la reparación directa, se garantizara la indemnización de daños ocasionados por la muerte de la víctima, quien falleció por un accidente de trabajo. En consecuencia, descartaron cualquier tipo de reclamación o indemnización laboral, así como la aplicación de normas sustantivas del trabajo. Adicionalmente, la Sala Plena indicó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha admitido la procedencia del medio de control de reparación directa para reclamar daños causados a terceras personas como consecuencia de la lesión o muerte sufrida por un trabajador, en virtud de un accidente o enfermedad, con independencia de las indemnizaciones de carácter laboral que puedan reclamarse[11].

 

20.   Asimismo, para la Sala la controversia estudiada no se encontraba entre los supuestos establecidos en el artículo 2 del CPTSS. Pues, no fue posible establecer que este conflicto se haya originado en un contrato de trabajo o se encontrara relacionado con la ejecución de obligaciones emanadas de la relación laboral. De otra parte, esta Corte consideró que ni la afirmación de que la muerte del trabajador fue resultado de un accidente de trabajo, ni la naturaleza de la relación laboral de la víctima alteraban la naturaleza del litigio. Lo expuesto, porque el análisis jurídico versaba sobre la posibilidad de imputarle al Estado una falla en el servicio que ocasionó su muerte.

 

21.   Adicionalmente, la Sala Plena concluyó que en aquel caso se configuró el fuero de atracción, toda vez que (i) los hechos atribuibles a los sujetos de derecho privado y los antes públicos demandados eran los mismos, pues correspondían al accidente que ocasionó la muerte del trabajador; (ii) existió una probabilidad mínima de que las entidades estatales pudieran ser condenadas, pues la obra en la que ocurrió el accidente era realizada por el Estado y (iii) la demanda planteó fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño a las entidades de naturaleza pública, pues el daño antijurídico se originó a título de falla en el servicio. 

 

3.  Caso concreto

 

22.   La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. Lo anterior al considerar que se demandaron dos entidades de naturaleza pública y se cumplen con los requisitos para aplicar el fuero de atracción. Ahora, resulta importante resaltar que el análisis que se realizará a continuación no implica un juicio de atribución de responsabilidad a las entidades públicas demandas en esta oportunidad, por cuanto ese estudio le corresponde al juez de conocimiento.

 

23.   Naturaleza de las entidades demandadas. En primer lugar, dos de las entidades demandas son entidades públicas en los términos establecidos en el parágrafo del artículo 104 del CPACA[12]. Ello por cuanto el municipio de Paipa es una entidad territorial y, por su parte, la participación pública en la Empresa de Servicios Públicos de Paipa Red Vital S.A E.S.P corresponde a más del 50% de su capital[13].

 

24.   Configuración del fuero de atracción. El primer requisito para la constatación de aquel está relacionado con la unidad de los hechos que originarían la responsabilidad de las personas de derecho público y privado demandas. La Sala evidencia que el sustento fáctico es el mismo pues se trata de la muerte de Jaime Andrés Camargo, la cual, presuntamente, fue causada por la caída de una zanja construida para la ubicación de tubería de alcantarillado. Sobre este punto, las demandantes consideran que las entidades demandadas no previeron la ubicación de mecanismos de protección para proteger a los trabajadores de la obra de posibles deslizamientos de tierra, por más que era su obligación.

 

25.   La Sala concluye que también se cumple el segundo requisito para la configuración del fuero. En efecto, se verifica la existencia de una probabilidad mínimamente seria que la entidad pública pueda ser condenada en el trámite judicial. Lo anterior al considerar que las pretensiones y las pruebas aportadas buscan acreditar una presunta falla del servicio que puede ser atribuida a la Empresa de Servicios Públicos de Paipa Red Vital S.A E.S.P y al municipio de Paipa. En concreto, las demandantes buscan que se declare que estas entidades no cumplieron con sus deberes mínimos de protección a los trabajadores y funcionarios en las obras de alcantarillado que tenían a su cargo. Lo anterior al considerar que, en su sentir, estas entidades eran las que realmente tenían a cargo la dirección de la obra en la que ocurrieron los hechos objeto de controversia.

 

26.   Finalmente, la Corte Constitucional considera que la demanda se sustenta fáctica y jurídicamente en que la conducta de las entidades estatales podría ser “concausa suficiente del daño”, con lo cual se cumple el tercer requisito para la configuración del fuero. Lo anterior pues las accionantes atribuyen la muerte de Jaime Andrés Camargo a una falla en el servicio por parte de las entidades demandadas. En sentir de aquellas, ello se debe a que no se acreditaron los requisitos mínimos de seguridad para la realización de obras de acueducto en zanjas de profundidad para los trabajadores y funcionarios, lo cual le correspondía a las entidades públicas al dirigir la obra de la referencia. Por esta razón, indicaron que la acción que procede en este caso es la del medio de control de reparación directa, contemplada en el artículo 140 del CPACA. En consecuencia, de manera preliminar, la Corte Constitucional considera razonable que la omisión de la Empresa de Servicios Públicos de Paipa Red Vital S.A E.S.P y del municipio de Paipa puede ser concausa suficiente del daño.

 

27.   Por otro lado, en virtud de la regla de decisión establecida en el Auto 1517 de 2022, así como por los argumentos presentados por el Consejo de Estado al momento de declarar su falta de jurisdicción, la Sala Plena considera importante resaltar que, en este caso: (i) las demandantes son ajenas a la relación laboral que existía entre Jaime Andrés Camargo y la Cooperativa de Trabajo Asociado ACOSERVICIOS CTA; (ii) la controversia no se relaciona con la ejecución de obligaciones emanadas del contrato laboral o del vínculo asociativo y (iii) el objetivo de la demanda es imputar responsabilidad a entidades estatales por un daño antijurídico derivado de una presunta falla en el servicio. Por lo anterior, este asunto no se origina en diferencias entre la cooperativa y su cooperado, por lo que su conocimiento no corresponde a la justicia laboral ordinaria.

 

28.   Regla de decisión. “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las demandas de reparación directa presentadas por los familiares de un trabajador fallecido en el marco de obras públicas, cuya muerte es imputada al Estado y frente a la cual exigen la reparación de los perjuicios causados, en caso de que en tales demandas se atribuya responsabilidad de forma simultánea a particulares y entidades públicas, y se acredite la configuración del fuero de atracción, de acuerdo con los criterios fijados por esta Corporación, su conocimiento también será de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”[14].

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Duitama, en el sentido de DECLARAR que la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la autoridad competente para conocer del medio de control de reparación directa, presentado por Martha Beatriz Ávila Rodríguez, Rosa Inés Camargo Becerra, María Karina Camargo y Claudia Constanza Gamboa Camargo contra el municipio de Paipa, la Empresa de Servicios Públicos de Paipa Red Vital S.A. E.S.P y la Cooperativa de Trabajo Asociado ACOSERVICIOS CTA.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-6675 la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado 001 Laboral del Circuito de Duitama y a los interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

---